Dana, Program, dan Impak Pengentasan Kemiskinan di Indonesia (Review 2012)

 Kemiskinan adalah masalah multidimensi yang kompleks. Kemiskinan terutama terkait dengan ketidakmampuan dan tidak adanya kesempatan bagi rakyat miskin untuk mengakses, ikut serta dan mengambil manfaat dari proses-proses ekonomi, sosial dan politik bangsa serta masyarakatnya. Kemiskinan memiliki arti yang lebih luas dari sekedar perbedaan tingkat pendapatan atau konsumsi antar individu berdasarkan standar kesejahteraan terukur seperti asupan kalori minimum atau garis kemiskinan yang sudah ditentukan sebelumnya.

Kemiskinan juga terkait dengan ketidakmampuan mencapai faktor-faktor di luar pendapatan (non-income factors) seperti akses pada layanan publik dan infrastruktur dasar (kesehatan, pendidikan, sanitasi dan air bersih). Kemiskinan juga harus dilihat dari perspektif apakah dan bagaimana rakyat miskin dapat, atau diizinkan, turut serta dalam proses penyusunan dan pengambilan keputusan tentang rencana dan anggaran pembangunan komunitasnya serta dalam pelaksanaan program-program yang berpihak pada rakyat miskin. Indonesia sudah melaksanakan banyak kebijakan dan program untuk mengentaskan kemiskinan. Tantangan pertamanya untuk mencapai sasaran itu adalah memilih kebijakan dan program yang tepat diantara banyak pilihan yang ada. Memilih kebijakan dan program baru, diantara faktor- faktor lain tergantung pada pemahaman yang baik tentang kekuatan dan kelemahan program- program pengentasan kemiskinan sebelumnya atau yang sedang berjalan. Pada gilirannya,memerlukan sistem pengawasan yang kuat dan evaluasi berkualitas tinggi. Sistem pengawasan dan evaluasi yang dapat diandalkan hanya berguna jika keluaran (output), hasil/manfaat (outcome) dan dampak (impact) yang diharapkan itu jelas, dapat tercapai dan terukur, dan indikator-indikator pengentasan kemiskinan ditentukan dari awal. Menentukan hal-hal tersebut adalah pekerjaan yang menantang. Hal ini memerlukan antara lain peningkatan pemahaman dan keterampilan para analis kebijakan dan program tentang pengawasan dan evaluasi yang efektif, ditambah kemampuan dan keinginan untuk memanfaatkan evaluasi guna memperkuat program-program yang ada.

Badan Pusat Statistik (BPS) telah mengeluarkan angka kemiskinan mencapai 29,89 juta jiwa per September 2011 atau setara 12,36 persen dari total penduduk Indonesia. Kategori kelompok miskin ini berupa jumlah penduduk sangat miskin pada periode itu sebanyak 10,09 juta jiwa atau 4,17 persen. Sedangkan penduduk miskin 19,79 juta jiwa, atau 8,19 persen dari total jumlah penduduk. Data BPS juga menyebutkan jumlah penduduk hampir miskin mencapai 27,82 juta jiwa atau 11,5 persen. Meski relatif turun dibanding Maret 2011 sekitar 30,02 juta jiwa. Pengentasan kemiskinan yang mencapai 0,13 persen selama sembilan bulan 2011, tergolong rendah. Selama periode Maret hingga September 2011, penduduk miskin di daerah perkotaan berkurang 90 ribu jiwa atau dari 11,05 juta orang pada Maret 2011 menjadi 10,95 juta orang pada September 2011. Sementara di daerah perdesaan berkurang 40.000 jiwa atau dari 18,97 juta orang pada Maret 2011 menjadi 18,94 juta orang pada September 2011).

Persentase penduduk miskin antara daerah perkotaan dan perdesaan tidak banyak berubah selama periode ini. Penduduk miskin di daerah perkotaan pada Maret 2011 sebesar 9,23 persen, menurun sedikit menjadi 9,09 persen pada September 2011. Penduduk miskin di daerah perdesaan pada Maret 2011 sebesar 15,72 persen, dan turun tipis menjadi 15,59 persen pada September 2011.Peranan komoditi makanan terhadap Garis Kemiskinan jauh lebih besar dibandingkan peranan komoditi bukan makanan seperti perumahan, sandang, pendidikan, dan kesehatan. Pada September 2011, sumbangan Garis Kemiskinan Makanan terhadap Garis Kemiskinan sebesar 73,53 persen, tidak jauh berbeda dengan Maret 2011 yang sebesar 73,52 persen. Pada periode Maret hingga September 2011, Indeks Kedalaman Kemiskinan (P1) dan Indeks Keparahan Kemiskinan (P2) menunjukkan kecenderungan menurun. Ini mengindikasikan bahwa rata-rata pengeluaran penduduk miskin cenderung semakin mendekati Garis Kemiskinan dan ketimpangan pengeluaran penduduk miskin juga semakin menyempit.Padahal, dana sekitar Rp99 triliun untuk program kemiskinan pun digelontorkan selama 2012.

Bahkan, terkait program pengentasan kemiskinan itu, bantuan asing juga berdatangan. Pemerintah Amerika Serikat memberikan bantuan ke Indonesia senilai US$600 juta atau sekitar Rp5,4 triliun. Bantuan itu dikucurkan guna merancang program mengurangi kemiskinan melalui pertumbuhan ekonomi. Bantuan yang merupakan bagian program Millenium Challenge Corporation (MCC) itu ada tiga turunan untuk pengembangan proyek pengentasan kemiskinan. Pertama, proyek kesejahteraan hijau. Program ini difokuskan lantaran mayoritas masyarakat miskin Indonesia tinggal di wilayah pedesaan yang kaya sumber daya alam. Dengan masalah pada ekstraksi yang berlebihan dan pengelolaan yang tidak memadai dari sumber daya alam tersebut mengancam kemampuan Indonesia dalam mempertahankan tingkat pertumbuhan ekonomi dan mengurangi kemiskinan. Dana yang dipakai untuk proyek ini sebesar US$332,5 juta. Kedua, proyek kesehatan dan gizi berbasis masyarakat untuk mengurangi gangguan pertumbuhan. Proyek ini dicanangkan karena saat ini lebih dari sepertiga balita di Indonesia mengalami gangguan pertumbuhan, yang diukur dari berat badan ideal sesuai usia. Akibatnya, angka kematian ibu dan bayi sangat tinggi, berkurangnya kecerdasan anak, anak rentan infeksi penyakit kekurangan fisik saat dewasa, dan bermuara pada kerugian ekonomi. Untuk proyek ini digelontorkan dana US$131,5 juta. Ketiga, proyek modernisasi pengadaan. Proyek ini bertujuan membuat pengadaan publik (barang dan jasa) yang efisien dan efektif untuk tata pemerintahan yang baik. Sebab, sistem pengadaan di Indonesia sangat rentan penipuan, penyalahgunaan, serta dapat mengakibatkan kerugian dana yang signifikan serta berkurangnya kualitas barang, pekerjaan dan pelayanan publik. Sebuah studi terbaru oleh Komisi Pemberantasan Korupsi pada 2011 menyebut sekitar US$15 miliar berpotensi disalahgunakan karena praktik korupsi dan sistem pengadaan yang tidak kompeten. Proyek modernisasi pengadaan ini digelontor senilai US$50 juta.

Selanjutnya, Bank Pembangunan Asia atau Asian Development Bank (ADB) juga memberikan tambahan bantuan sebesar US$200 juta setara Rp1,8 triliun. Bantuan untuk Indonesia itu guna membantu pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan di sejumlah daerah. Perjanjian pinjaman selama 15 tahun itu adalah tahap kedua dari program reformasi tata kelola dan keuangan pemerintah daerah. Program ini diharapkan bisa meningkatkan kemampuan pengelolaan keuangan dari pemerintah daerah seiring upaya desentralisasi pemerintah. Program penguatan tata kelola pemerintah daerah diharapkan bisa membuat penggunaan dana akan lebih efektif. Selain itu, penyediaan layanan yang lebih efisien diharapkan mampu meningkatkan standar hidup masyarakat serta mengurangi kemiskinan. Pada program tahap kedua itu, sedikitnya akan ada enam program yang dijalankan. Termasuk di dalamnya, penguatan tata kelola keuangan pemerintah daerah, memperbaiki administrasi pelayanan masyarakat, serta penciptaan pendapatan daerah.

Pemerintah Indonesia mengelompokkan upaya pengurangan kemiskinan dalam bentuk program: Jaminan Kesehatan Masyarakat, Bantuan Operasional Sekolah, hingga Bantuan Langsung Tunai dengan dana sekitar Rp 69 triliun. Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) mandiri pendanaan sebesar Rp15 triliun. Sedangkan untuk program Kredit Usaha Rakyat (KUR), dengan dana yang ditargetkan sekitar Rp30 triliun. Program terakhir berkaitan dengan program intervensi berkaitan dengan penyediaan listrik murah dan air untuk nelayan serta masyarakat miskin kota. Dana puluhan triliun telah disiapkan. Namun demikian,kemiskinan di Indonesia telah mencapai tahap kronis dan sulit dihilangkan.

Pada pelaksanaannya masih banyak kendala untuk mengentaskan kemiskinan. Rendahnya kapasitas penduduk dan tidak meratanya program bantuan pemerintah menjadi kendala. Banyaknya penduduk sangat miskin yang tinggal di daerah terpencil menjadi penghambat. Faktor lain adalah keterbatasan kapasitas individu.Rencana pemerintah untuk melakukan penurunan tiap tahun satu persen itu berat. Karena mereka yang kurang memiliki kapasitas, tinggal di daerah terpencil, jauh dari jangkauan pemerintah.Program bantuan pemerintah di pelosok daerah kerap tidak tepat sasaran.

Pengelolaan dana puluhan triliun untuk program pengentasan kemiskinan memang tidak mudah. Pemerintah harus mencari cara yang efektif agar dana tersebut tepat sasaran. Ada beberapa program pengentasan kemiskinan secara nasional:

1.Program Kompensasi Pengurangan Subsidi (PKPS)

2.Bantuan Langsung Tunai (BLT)

3.Beras untuk Masyarakat Miskin (RASKIN)

4.Bantuan Operasional Sekolan (BOS)

5.Jaminan Pemeliharaan Kesehatan untuk Keluarga Miskin (JPK-GAKIN)

6.Proyek Pengembangan Wilayah Berbasis Pertanian Sulawesi (SAADP)

7.Program Penyediaan Air dan Sanitasi untuk Masyarakat Pendapatan Rendah (WSLIC2)

8.Program Pengembangan Prasarana Pedesaan (P2D)

9.Proyek Kemitraan bagi Pengembangan Ekonomi Lokal (KPEL)

10.Pemberdayaan Masyarakat untuk Pembangunan Desa (CERD/PMPD)

11.Pembinaan Peningkatan Petani Nelayan Kecil (P4K)

Kesebelas program ini memiliki manfaat positif, dengan beberapa di antaranya yang memiliki manfaat lebih besar dari yang lain. Misalnya, WSLIC2 tidak hanya meningkatkan akses dan pemanfaatan air bersih tapi juga mengurangi penyakit yang tertular melalui air. Program-program pembangunan infrastruktur dan pembangunan masyarakat menghasilkan infrastruktur baru atau perbaikan infrastruktur yang ada serta menciptakan lapangan kerja lokal. Jaminan kesehatan dan program beras bersubsidi, meskipun ada banyak masalah, namun tetap membantu keluarga miskin secara rutin.

Meskipun demikian, program-program pengentasan kemiskinan memiliki kelemahan, dan beberapa program memiliki lebih banyak kelemahan dari yang lain. Program BLT, RASKIN, BOS dan P2D gagal mencapai hasil yang memuaskan. Kesalahan analisis atau pentargetan sebagaimana terjadi dalam program-program ini menyebabkan banyak keluarga miskin gagal menikmati manfaat program-program tersebut. Ada banyak alasan mengapa terjadi pentargetan yang buruk, seperti sistem data dan informasi yang tidak tepat, kurangnya waktu untuk analisis mikro dan persiapan program, serta terlalu banyak program yang menggunakan pendekatan pentargetan berdasarkan wilayah. Sebagian besar aspek sosialisasi dan pelaksanaan adalah kurang memadai karena berbagai sebab. Delapan dari sebelas program tidak memenuhi sebagian besar unsur utama proses perumusan dan pelaksanaan program yang ideal.

Hampir semua program memiliki kelemahan dalam tahap pelaksanaan. Beberapa program memiliki tahap diagnostik yang baik dengan penetapan tujuan, indikator, sasaran dan rancangan yang secara umum baik tapi kemudian mengalami berbagai masalah pelaksanaan dan monitoring/evaluasi (SAADP, KPEL, CERD dan P4K). Masalah ini sebagian besar dikarenakan sistem sosialisasi yang buruk, tahap pelaksanaan yang terburu-buru, sistem pelaksanaan yang tidak efektif dan sering tidak efisien dan/atau kurangnya koordinasi. Kebocoran dana juga merupakan masalah lintas program sebagaimana juga kerja sama dan koordinasi yang kurang diantara pelaksana utama. Hampir semua program memiliki sistem pelaporan, monitoring dan evaluasi yang buruk atau kurang memadai.

Secara keseluruhan, manfaat program bagi rakyat miskin seringkali kurang daripada yang diramalkan, diumumkan atau diharapkan. Jika direncanakan dan dilaksanakan secara lebih efektif, tingkat upaya dan dana yang sama bisa menghasilkan manfaat yang lebih tinggi bagi rakyat miskin (misalnya, BOS dan RASKIN). Ada beberapa catatan dalam hal- hal berikut (Bank Dunia):
1. Pencapaian hasil: dari sekian program yang telah evaluasi, hanya dua yang dinilai telah mampu mencapai semua tujuan yang telah ditetapkan (WSLIC-2, PEMP)
2. Evaluasi program / pengendalian mutu: tidak ada di antara program yang memiliki (sistem) evaluasi atau mekanisme pengendalian mutu yang baik
3. Sosialisasi: hanya tiga program yang kegiatan sosialisasinya berlangsung agak baik, yaitu WSLIC-2, P4K dan KUR.
4. Pentargetan kemiskinan: dari semua program yang telah dievaluasi, hanya tiga program yang relatif baik pentargetan kemiskinannya (WSLIC-2, P4K and KUR).
5. Penggunaan dana secara efektif: semua program yang telah dievaluasi mempunyai masalah dengan keefektifan penggunaan dana.
6. Keberlanjutan: semua program memiliki masalah keberlanjutan karena rendahnya kapasitas kelompok pelaksana dan kelompok pemeliharaan (program prasarana dan air sanitasi pedesaan) atau tidak jelasnya strategi perampungan/keberlanjutan program (program kredit mikro).

Ada beberapa hal yang sebaiknya dipertimbangkan dalam merumuskan dan memperbaiki program pengentasan kemiskinan:
1) Persiapan seluruh program pengentasan kemiskinan seharusnya mengikuti tahap-tahap perumusan dan pelaksanaan program yang standar, mulai dari diagnosis dan
analisis kemiskinan yang baik, penentuan tujuan, sasaran dan indikator, dan kemudian perencanaan dan pelaksanaan program yang efektif.
2) Tahap perancangan program juga seharusnya memanfaatkan hasil monitoring dan evaluasi program-program yang telah selesai maupun yang masih berlangsung, terutama program yang tujuan dan sasarannya sama atau tidak jauh beda.
3) Penentuan sasaran yang akurat serta penetapan sistem monitoring dan evaluasi yang kokoh di awal program adalah hal penting.
4) Program pengentasan kemiskinan sejauh mungkin harus difokuskan pada keberlanjutan program selama jangka menengah sehingga upaya dan manfaat terus berlanjut setelah program berakhir atau dikurangi skalanya.
5) Ada kebutuhan akan pembangunan kapasitas yang lebih besar untuk memastikan bahwa pemerintah daerah maupun pemerintah pusat dan pihak-pihak lain dapat
meningkatkan pengetahuan dan keterampilan dalam merumuskan dan melaksanakan prakarsa pengentasan kemiskinan serta melaksanakan monitoring dan evaluasi secara efektif.
6) Ada kebutuhan untuk melakukan sosialisasi publik dan menggalang partisipasi masyarakat luas untuk membuat masyarakat lebih mengetahui program dan manfaat potensialnya serta membantu pelaksanaan program dan menyediakan umpanbalik. Ini juga akan meningkatkan permintaan dan keinginan di tingkat daerah untuk melanjutkan upaya dan memberikan manfaat berkelanjutan pada kelompok-kelompok sasaran ketika program sudah selesai.
7) Hal penting lainnya, perlu ditingkatkan penekanan pada pembangunan manusia dan pengembangan kapasitas (peran kepemimpinan lokal, penguatan kelembagaan, pengembangan keterampilan) supaya pemerintah daerah dan mitranya dapat memainkan peran yang lebih efektif serta meningkatkan manfaat dari program-
programnya.
8) Banyak program pengentasan kemiskinan menunjukkan kelemahan pada tahap pertama (diagnosis dan penetapan sasaran), yang bisa menyebabkan kesulitan dalam tahap pelaksanaan program maupun dalam monitoring dan evaluasi.
9) Masalah pelaksanaan meliputi inefisiensi, kebocoran dan kegagalan untuk menjangkau sebagian kelompok sasaran, sebagian besar karena kurangnya kejelasan
dan kerja sama antara lembaga, transparansi dan akuntabilitas serta sosialisasi, juga karena definisi atau kriteria seleksi kelompok sasaran yang kurang jelas.

Meskipun ada berbagai kelemahan program, namun pada umumnya solusinya bukan menghentikan sebagian besar program kemiskinan yang ada atau menciptakan program-
program baru tapi menentukan dan melaksanakan perbaikan besar pada program yang ada sekarang atau program lanjutannya, yaitu meningkatkan secara signifikan manfaat bagi orang miskin melalui perhatian pada hal-hal berikut dalam program-program yang disempurnakan:
1) Pemilihan tujuan dan sasaran program yang tepat;
2) Indikator dan database yang baik;
3) Sistem dan manajemen pelaksanaan yang efektif, transparan dan bertanggunggugat (akuntabel);
4) Koordinasi dan kerja sama antar tingkatan pemerintahan dan dengan stakeholder luar;
5) Sosialisasi dan penyelesaian keluhan yang lebih baik;
6) Monitoring dan evaluasi yang teratur dan transparan; dan
7) Kaitan yang lebih erat antara hasil evaluasi dan penyempurnaan program selanjutnya.

Dengan demikian, dapat mempertimbangkan pertanyaan- pertanyaan berikut:
1) Program pengentasan kemiskinan mana yang sedang diperbaiki atau dirumuskan kembali, seperti PKH dan PNPM, dan sampai tingkatan mana pelajaran yang
diperoleh dari evaluasi sebelumnya dari program-program serupa dimanfaatkankan dalam rancangan baru untuk menghindari masalah serupa di masa mendatang?
2) Program pengentasan kemiskinan mana yang kemungkinan akan tetap berlangsung selama jangka menengah tapi memerlukan perbaikan yang besar dalam menetapkan tujuan, sasaran dan ketentuan/syarat yang tepat sehingga penerima manfaat teridentifikasi secara jelas dan program terancang dengan baik untuk memberikan manfaat kepada kelompok sasaran (misalnya, program infrastruktur desa dan BOS)?
3) Program mana yang kelemahannya terletak terutama pada tahap pelaksanaan karena tidak adanya panduan yang baik, persyaratan pendanaan, transparansi, sosialisasi dan aspek-aspek pelaksanaan lain (misalnya, bantuan kredit mikro, Askeskin, RASKIN)
4) Berdasarkan jawaban-jawaban atas pertanyaan di atas, siapakah yang seharusnya memimpin upaya untuk memastikan bahwa program pengentasan kemiskinan
yang ada diperbaiki? Melalui pengarahan dari Kabinet? Dari dan oleh instansi pusat seperti Bappenas dan MenKeu? Melalui arahan atau ketentuan dalam RKP atau PJM? Oleh departemen dan badan teknis yang berwewenang? Mengadakan rapat kerja khusus atau rapat formal diantara para manajer program senior berdasarkan program per program untuk membahas dan menyepakati perubahan? Menetapkan syarat bahwa pendanaan program di tahun-tahun yang akan datang tergantung pada penyempurnaan program?
5) Kapankah program harus disempurnakan? Karena kompleksitas dan sensitifitas politik beberapa perubahan tersebut? Karena jumlah dana yang dibutuhkan serta jumlah penduduk miskin tambahan yang bisa mengambil manfaat, sesegera mungkin melalui siklus anggaran berikutnya? Atau pada saat program yang disempurnakan diajukan untuk mendapatkan persetujuan?
6) Bagaimana pemerintah bisa memastikan bahwa pelaksanaan monitoring dan evaluasi ditingkatkan untuk seluruh program pengentasan kemiskinan? Melalui peraturan yang lebih banyak? Pembangunan kapasitas yang lebih besar? Melalui siklus anggaran tahunan serta pemberian persetujuan anggaran dengan persyaratan yang harus dipenuhi?
7) Bagaimana pemerintah bisa memastikan bahwa hasil monitoring dan evaluasi program kemiskinan diperhitungkan secara serius oleh manajer program secara rutin serta diambil tindakannya untuk menghasilkan perbaikan pada program tsb? Menyediakan insentif dan disinsentif? Regulasi? Kasus demi kasus?
8) Apakah pemerintah sebaiknya menerapkan berbagai best practices dari negara lain dimana manajer program diwajibkan untuk membuat tanggapan resmi (secara terbuka) terhadap hasil temuan evaluasi, mengajukan rencana menyangkut pelaksanaan penyempurnaan yang diperlukan, serta melaporkan kemajuannya
setiap tahun?
9) Bagaimana peran CSO / organisasi masyarakat dapat diperkuat untuk memastikan partisipasinya dalam perencanaan, pelaksanan, monitoring dan evaluasi program pengentasan kemiskinan?